武威市凉州区人民政府诉武威市天一集团房地产有限公司土地公示案—行政行为是否对当事人权利义务产生影响应从形式和实际结果等多方面来进行判断
作者：刘晶 王蒙
编者按
是否产生法律上的效果，是行政行为的重要特征之一。可诉性的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，即可诉性行政行为必须对当事人的权利义务关系产生调整作用。本篇案例获得了2019年度全国法院系统优秀案例分析评选活动三等奖，裁判说明了有些行政行为即便从形式上看属于观念通知类的事实行为，但依然对当事人的权利义务产生了影响，是可诉的行政行为。
【案件索引】
一审：甘肃省金昌市中级人民法院（2019）甘03行初3号；
二审：甘肃省高级人民法院（2019）甘行终267号。
【基本案情】
2018年11月23日，凉州区政府在武威日报上发布《凉州区政府关于收回国有建设用地使用权的公示（第二批）》，主要内容为：根据《甘肃省国土资源厅关于做好“五未”土地清理处置促进土地节约集约利用的实施意见》（甘肃省国土资利发〔2018〕39号）、《武威市人民政府办公室关于印发〈武威市清理处置“五未”土地促进土地节约集约利用实施方案〉的通知》（武政办发〔2018〕194号）要求，经核查，现有已供应的17宗国有土地存在全部或部分闲置超过两年，按《国土资源部闲置土地处置办法》（国土资源部令第35号）的有关规定，决定收回以下17宗国有土地使用权。现将有关情况公示如下。其中涉及土地使用权人天一公司，土地坐落万达广场东侧，取得土地时间2016年4月26日，出让面积26.02亩中的3.08亩，处置方式：将未修建面积分割收回土地使用权，以“招、拍、挂”方式重新安排新项目。凉州区国土资源局于2018年12月15日作出凉土收字〔2018〕20号《收回国有建设用地使用权决定书》。天一公司不服，于2019年1月中旬向凉州区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该收回决定。
【裁判结果】
甘肃省金昌市中级人民法院作出（2019）甘03行初3号行政判决：确认武威市凉州区人民政府公示收回武威市天一集团房地产有限公司位于武威市凉州区万达广场东侧3.08亩国有建设用地使用权的行为违法。
凉州区人民政府不服一审判决，提起上诉。甘肃省高级人民法院作出（2019）甘行终267号行政判决：一、撤销甘肃省金昌市中级人民法院（2019）甘03行初3号行政判决；二、撤销武威市凉州区人民政府公示收回武威市天一集团房地产有限公司位于武威市凉州区万达广场东侧3.08亩国有建设用地使用权的行为。
【裁判理由】
甘肃高院生效判决认为，本案的争议焦点是上诉人凉州区政府作出的收回土地公示是否对被上诉人天一公司的权利或义务产生了实际影响，是否属于可诉的行政行为。行政行为是否可诉，要看被诉行政行为的作出是否有对当事人的权利义务产生实际影响，主要是指行政主体的行政行为实际上处分了行政相对人的权利义务，或者虽未直接增加相对人的义务、剥夺相对人的权利或变更相对人的权利义务，但其存在会给其他行为的作出提供具有法律意义的依据，或者置当事人于不利的地位。关于公告或者公示行为是否可诉，取决于公告或者公示是仅仅对某一行政决定的内容予以了公示，并未对相对人产生实质性影响，还是政府并未作出独立的行政决定，直接发布公告或公示在公示中载明了剥夺相对人权利或增加义务的具体内容，不是一概不可诉。
首先，被诉公示行为是否可诉的问题。本案中，上诉人凉州区政府于2018年11月23日在武威日报上发布《凉州区政府关于收回国有建设用地使用权的公示（第二批）》，该公示中有决定收回的国有土地使用权的内容和处置方式的具体内容，已经对被上诉人的权利产生了不利后果，该行为可能会置当事人于不利的地位并产生了不良社会影响。该公示的行政相对人和阅读报纸的群体通过报纸的公示，必然会产生土地使用权被决定收回的认知和判断，即认为凉州区政府对涉案土地有收回的意思表示，对被上诉人的权利和义务产生了实质影响。上诉人所称的公示行为属于拟公示，并非结果性公示的上诉理由不能成立。故被诉公示行为属于可诉的行政行为，人民法院应当对该行为的合法性进行司法审查。
其次，被诉公示行为是否合法的问题。原国土资源部《闲置土地处置办法》对是否属于闲置土地及对闲置土地的调查和认定有明确规定。本案中，被诉公示行为的发布主体是凉州区政府，公示时间是2018年11月23日，而凉州区国土资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》的时间为2018年12月15日，即先公示后作出行政决定。凉州区政府未向法庭提交决定收回天一公司国有建设用地使用权其具有法定职责和履行过法定调查和认定的程序的证据，被诉公示行为没有履行法定程序，缺乏事实依据和法律根据，属于可撤销的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，为实质性化解该行政争议，应当判决予以撤销。
最后，关于一审判决确认违法，判决结果是否正确的问题。一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法”的规定，判决确认违法。本案中，被诉公示行为是由凉州区政府作出的，凉州区国土资源局其后作出的《收回国有建设用地使用权决定书》对公示行为认定的事实和决定收回的结果并未做任何改变。上诉人凉州区政府在一审答辩和庭审中表示的该公示本身不产生收回涉案国有建设用地使用权的法律效力和法律后果的答辩意见，是其对公示行为效力的辩解理由，被诉公示行为对外仍然产生法律后果，不能视为对被诉公示行为的改变。一审判决认为可视为凉州区政府已经改变了原行政行为的判决理由不当。故一审判决适用法律及判决结果不当，应予纠正。
【案例评析】
本案归纳的争议焦点是，凉州区政府作出的收回土地公示行为是否是可诉的行政行为。通说认为，公式公告行为属于行政法学里的观念通知行为，该观念通知行为不属于终局性行政行为，且对行政相对人的权利义务不产生实际影响，一般不可诉。但是，当代行政法学的发展方向是不断加大对行政相对人的权利救济，更好地监督政府依法行政。近年来，行政诉讼的受案范围不断扩大，行政相对人可以获得更多的权利救济。在此背景下，该案中政府作出的公示行为就不能简单的按照传统的行政法观念，作为观念通知行为而不可诉，而是要根据该公示行为的具体情况来判断。
一、可诉性行政行为的概念。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有厉害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二项第十款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。结合这两条规定可以看出，只有与行政行为有厉害关系的公民、法人或者组织其权利义务受到了实际影响，才可以提起诉讼。申言之，只有对当事人权利义务产生了实际影响的行政行为才可诉，所以说影响相对人权利义务是可诉行政行为最根本的特征。这里的可诉行政行为既指法律行为，也包括实际影响相对人合法权益的事实行为。
二、观念通知行为的可诉性
观念通知行为是指行政机关将已经做出的行政行为告知相对人的行为，因针对的事项不同而具有不同的法律性质。单就该观念通知行为本身来看，能否作为被诉行政行为应当根据具体情况具体分析，可以从以下四个方面来对进行判断：（一）观念通知行为是否构成抽象行政行为。抽象行政行为有普遍约束力、对象不特定、能反复使用等特征，如果观念通知行为具备上述特征，即可直接排除在可诉行政行为范围之外。（二）以行政机关是否具有通知的义务来判断。如果行政机关有作出通知的义务，且观念通知行为对行政法律关系的产生、变更、消灭产生了影响，那么可以认为该观念通知行为属于可诉行政行为。反之如果行政机关没有通知的义务，且通知行为对行政法律关系的产生、变更、消灭没有产生影响，那么该观念通知行为即为事实行为而不可诉。（三）观念通知行为是否仅仅构成行政行为的中间程序。如果观念通知行为仅是该行政行为的中间步骤程序，并没有直接设定行政相对人的权利义务，那么该观念通知行为一般不可诉。例如《行政处罚法》第四十二条规定了行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。在作出行政处罚过程中，行政机关应在听证的七日前，提前通知当事人举行听证的时间、地点，该通知行为作为行政处罚行为中间的过程性行为，且不影响相对人的权利义务，该通知行为不可诉。（四）观念通知行为是否构成行政决定的构成要件。有的通知行为属于行政行为的构成要件，即该通知行为作为行政行为的生效条件和载体，决定了该行政行为何时产生效力。一般情况下，行政机关作出行政行为通常以书面的形式体现出来，该书面文件则有通知的形式，此时通知行为构成行政行为的生效条件。对于这种通知行为不服，其实是对通知内容中的行政行为不服，因此诉讼标的应当是该行政行为 [ 江必新：《行政诉讼法理论与实务》] 。
三、本案中观念通知行为的可诉性
本案中凉州区政府作出的收回土地公示行为是一种观念通知行为，是行政机关将已经作出的行政决定告知相对人的行为。暂不论该公示行为是在凉州区国土资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》之前作出，已经违反了法定程序。单从该观念通知行为本身是否可诉来看，首先该行政行为不属于抽象行政行为。因为抽象行政行为最明显的特征是对象不特定且能反复使用，而该公示行为虽然不是单独针对某个人，但却是针对一个特定的群体，对象的数量是一定的，所以不符合抽象行政行为的特征。其次该公示行为对相对人的权利义务产生了影响。虽然凉州区政府认为该公示行为只是一个告知行为，并不会实际处置当事人的权利义务。但是一个行政行为是否对当事人产生影响，不仅要从该行政行为的形式上看，最重要的是该行政行为是否实际影响了当事人的权利义务。本案中，凉州区政府的公示行为有决定收回的国有土地使用权的内容和处置方式的具体内容，已经对被上诉人的权利产生了不利后果，该行为可能会置当事人于不利的地位并产生了不良社会影响。该公示的行政相对人和阅读报纸的群体通过报纸的公示，必然会产生土地使用权被决定收回的认知和判断，即认为凉州区政府对涉案土地有收回的意思表示，对被上诉人的权利和义务产生了实质影响。最后该公示行为不属于其他行政行为的生效要件，其公示内容就是该公示行为本身要告知的内容，公示结果不发生其他行政行为生效的情况，该公示行为作为一个独立的行政行为产生效力。所以，该公示行为不属于抽象行政行为，且独立产生效力，对当事人的权利义务产生了实际影响，如果不给予当事人诉讼的机会，则当事人的权利无法得到救济，所以该公示公告行为可诉。
来源：省法院行政庭
作者：刘晶 王蒙
原标题：《行政审判专栏 " 行政行为是否对当事人权利义务产生影响应从形式和实际结果等多方面来进行判断》